Todo mundo que trabalha com contratação já viu a cena. O processo abre, a demanda chega com prazo apertado, e o termo de referência começa a ser escrito no mesmo dia em que alguém abre o modelo do estudo técnico preliminar. O ETP fica em branco por semanas e é preenchido no fim, com o texto ajustado para descrever a solução que já tinha sido escolhida. Ninguém acha bonito, mas o processo anda.
O Plenário do TCU olhou para essa prática e registrou, em decisão unânime, que ela compromete a racionalidade do planejamento inteiro.
O caso
O Acórdão 1532/2026 saiu do sétimo acompanhamento anual das aquisições de bens e serviços de tecnologia da informação da Administração Pública Federal, conduzido pela Unidade de Auditoria Especializada em Tecnologia da Informação do TCU entre março de 2025 e março de 2026. Foram analisadas 133 licitações, entre hardware, software e serviços, com um volume fiscalizado da ordem de R$ 3,5 bilhões. O benefício financeiro estimado do trabalho ficou em R$ 487.582.886,97.
O acompanhamento registrou quatro achados de governança no planejamento: fragilidades no uso do Plano de Contratações Anual, ausência de transparência do documento de formalização da demanda, desalinhamento entre as contratações e o Plano Diretor de Tecnologia da Informação e Comunicação e fragilidade na publicidade do estudo técnico preliminar.
Foi esse último achado que abriu a discussão. Das 29 licitações do Poder Judiciário examinadas, seis não publicaram o ETP em sítio eletrônico de fácil acesso. Entre os órgãos do Sisp, das 73 licitações analisadas, oito não disponibilizaram o estudo com a antecedência exigida pela Instrução Normativa SGD/ME 94/2022.
A unidade técnica propôs dar ciência aos órgãos sobre o descumprimento. O relator, ministro Benjamin Zymler, não acolheu essa proposta e foi na direção oposta: em vez de cobrar a publicação, esclareceu que a lei não a exige.
O que o Tribunal registrou
O dispositivo do acórdão deu ciência ao Conselho Nacional de Justiça e ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos de cinco entendimentos. Eles estão nos subitens 9.2.1 a 9.2.5 e valem para quem planeja contratação em qualquer área, não apenas em TI.
1. O ETP não é anexo obrigatório do edital. A Lei 14.133/2021 não impõe a inclusão do estudo técnico preliminar como anexo do instrumento convocatório, nem estabelece sua divulgação em sítio eletrônico de amplo acesso como requisito prévio à publicação do edital de licitação.
2. Divulgar o ETP é exercício de discricionariedade. A Administração pode disponibilizá-lo por razões de transparência e governança, observados os critérios de sigilo legalmente admitidos. O que se afasta é a leitura de que isso seja imposição legal ou requisito de validade do certame.
3. A Resolução CNJ 468/2022 e a IN SGD/ME 94/2022 precisam ser lidas em conformidade com o art. 54, § 3º, da Lei 14.133/2021. Disponibilizar o ETP em sítio de amplo acesso não se confunde com integrá-lo obrigatoriamente ao edital como anexo.
4. O ETP é a primeira etapa do planejamento. À luz do art. 6º, inciso XX, da Lei 14.133/2021, ele serve de base à elaboração do termo de referência ou do projeto básico, que pressupõem conclusão prévia quanto à viabilidade da contratação.
5. O TR elaborado antes da conclusão e da aprovação do ETP pode comprometer a racionalidade do planejamento, porque esses artefatos se destinam ao detalhamento técnico de solução previamente reputada viável.
6. O ETP admite revisões ao longo da fase interna, por sua natureza preparatória e dinâmica, em razão do amadurecimento da solução, dos resultados das pesquisas de mercado ou de ajustes na modelagem contratual. Quando isso ocorre, as alterações devem refletir nos demais artefatos de planejamento.
No voto, o relator foi explícito sobre o ponto que mais interessa ao dia a dia: o termo de referência ou projeto básico deve detalhar tecnicamente uma solução já reputada viável, e não servir como instrumento para descobri-la.
O acórdão também recomendou ao CNJ e ao MGI que avaliem prever, como boa prática de governança, validações progressivas da fase preparatória, com manifestação da autoridade competente ao término do documento de formalização da demanda, ao término do ETP e ao término do TR, especialmente em contratações complexas ou de elevado risco.
Checklist prático
Pegue um processo em andamento no seu órgão e confira:
- Data de aprovação do ETP e data de início do TR. O TR começou depois que a autoridade aprovou o estudo, ou os dois nasceram juntos?
- Conclusão de viabilidade. O ETP conclui expressamente pela viabilidade da solução escolhida, ou apenas descreve a solução que já estava definida?
- O que está anexado ao edital. Se o ETP virou anexo por praxe, avalie o risco de divergência entre o estudo e o TR e o risco de critérios de habilitação ou julgamento aparecerem no lugar errado.
- Momento da publicação. O art. 54, § 3º, da Lei 14.133/2021 prevê a disponibilização dos documentos da fase preparatória no PNCP após a homologação, quando não tiverem integrado o edital.
- Revisões registradas. Se o ETP mudou durante a fase interna, o motivo está no processo e os reflexos chegaram ao TR?
- Aprovações separadas. Existe manifestação da autoridade competente ao fim do DFD, ao fim do ETP e ao fim do TR, ou tudo é assinado de uma vez no encerramento?
- Norma interna do órgão. Se o regulamento local exige o ETP como anexo obrigatório do edital, vale revisitá-lo à luz deste acórdão.
Ler precedente é competência de quem executa, não só de quem assessora
Você acabou de ler um precedente comentado. Essa leitura, feita antes da decisão e não depois da glosa, é o que separa o processo que se sustenta do processo que vira representação.
O servidor é o primeiro intérprete da lei, antes da procuradoria e antes do Judiciário, mas décadas de punitivismo produziram o que se convencionou chamar de apagão das canetas: o medo de decidir. Esse medo só se cura de um jeito, que é conhecimento.
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Fonte
Acórdão 1532/2026, TCU, Plenário, relator ministro Benjamin Zymler, sessão de 17 de junho de 2026, decisão por unanimidade. Os fatos e os entendimentos citados neste artigo constam do dispositivo (subitens 9.1 a 9.3) e do voto do relator.
Inteiro teor: Acórdão 1532/2026, Plenário, no site do TCU
